"Количество министерств надо сократить вдвое"

@@

Ректор Высшей школы экономики Ярослав Кузьминов объясняет правительству, как ему реформироваться

2002-09-27 / Анатолий Костюков О том, что федеральное правительство подвергнется реструктуризации, было объявлено ровно два года тому назад. Заявил об этом президент Владимир Путин. Подготовить предложения по новой структуре правительства было поручено премьер-министру Михаилу Касьянову и руководителю администрации президента Александру Волошину. Однако к установленному сроку - май 2001 года - предложения готовы не были. А несколькими месяцами позже Касьянов заявил, что в серьезной реструктуризации нужды пока нет - достаточно будет "тонкой настройки". В это время президент подключил к разработке плана административной реформы группу членов Госсовета во главе с Юрием Лужковым. Эта группа свои предложения представила в срок, но никакого решения по ним принято не было. Стало ясно, что объявленная "реструктуризация" тормозится, что "наверху" далеко не все считают ее делом неотложной важности. В начале нынешней осени об административной реформе заговорили вновь. Недавно заинтересованным лицам и организациям была представлена концепция структурной перестройки системы исполнительной власти, разработанная группой ученых под руководством ректора Высшей школы экономики Ярослава Кузьминова. "НГ" попросила руководителя группы рассказать, какую реформу они "прописали" правительству и на какие последствия рассчитывают.



- Ярослав Иванович, это инициативная разработка группы ученых-добровольцев или у нее есть заказчик?

- Нет, это не заказная работа. Хотя, берясь за нее, мы, разумеется, рассчитывали на вполне определенных потребителей и всем им направили наш доклад. Я надеюсь, они его прочтут.

- Президент ожидал плана административной реформы от премьер-министра. Если ваши предложения понравятся в Кремле, Михаил Касьянов с его "тонкой настройкой" будет выглядеть саботажником. Это не входило в ваши планы?

- Конечно, нет. Высшая школа экономики тесно сотрудничает и с администрацией президента, и с правительством. Зачем нам кого-то подставлять?

- Тем не менее вы рекомендуете не "настройку", а радикальную реконструкцию.

- Да, мелкими модернизациями не обойтись. Проблема нашей исполнительной власти заключается в том, что она все еще сохраняет многие черты советской организации. Министерства, например, по-прежнему чувствуют себя "штабами отраслей", а не регулирующими органами, которые реализуют общегосударственные или общенародные интересы в данных отраслях. Прежде эту функцию целеуказания и регулирования за них выполняли партийные и плановые органы, а сегодня она оказалась "ничейной".

Во многих ведомствах круг их регулятивных полномочий не совпадает с кругом распорядительных. Возьмем для примера высшую школу. Приблизительно две трети государственных вузов контролируются Министерством образования, оно эти учебные заведения финансирует и полностью ими распоряжается. Остальные государственные вузы находятся на содержании и соответственно в распоряжении других министерств и ведомств. А есть еще негосударственные вузы, которые ничем не обязаны никаким министерствам. А между тем кто-то же должен регулировать общероссийский рынок образовательных услуг? Если за это возьмется нынешнее Министерство образования, то понятно, что оно будет "регулировать" в пользу тех вузов, которые принадлежат ему непосредственно. Та же картина в Минпромнауки: налицо явный перекос финансирования в пользу подведомственных структур.

Что мы предлагаем? Первым делом - определить и разграничить функции различных органов власти. Есть политические функции - это функции целеуказания для всех объектов управления и для самого аппарата власти. Политической функцией можно, например, считать формирование госбюджета, разработку государственных программ, подготовку нормативных документов. Есть функции регулирования - тех или иных рынков, скажем. Есть распорядительные функции, когда орган управления распоряжается предприятиями или учреждениями на правах полного хозяина. Есть функции контроля за исполнением норм и заданий, принятых властью. В соответствии с этим мы предлагаем "развести" ведомства на три уровня. Верхний этаж - министерства, которые выполняют регулирующие и отчасти политические функции, ниже - федеральные агентства, которые должны предоставлять публичные услуги и исполнять распорядительную функцию по отношению к своим подведомственным предприятиям, затем - органы федерального надзора, назначение которых - государственный контроль.

Мы не расписывали эту схему до деталей. Конфигурацию новых ведомств должно определять правительство. Но что было бы разумно сделать, скажем, в сфере управления высшим образованием? Очевидно, из Минобразования можно выделить федеральное агентство, которое будет финансировать все государственные вузы и техникумы и отвечать за предоставление общественных образовательных услуг. А контроль за качеством этих услуг и за расходованием финансовых средств поручить специальному надзорному органу. Тогда министерство будет работать как ведомство, регулирующее весь рынок образования.

- Как изменится число ведомств в результате этой реорганизации? Их станет больше или меньше?

- Количество министерств, по нашим прикидкам, должно сократиться примерно вдвое, а агентств, конечно, прибавится.

- По первому впечатлению агентство станет более "хлебным" местом, чем министерство. Это не может послужить препятствием для реализации вашей схемы?

- Вы хотите знать, где будет комфортнее коррупционеру? Думаю, что с этой точки зрения вся предлагаемая нами система не очень привлекательна. Удобнее всего брать взятки, когда ты сам пишешь нормативные акты, сам даешь деньги, сам проводишь тендеры, сам себя ревизуешь. С обособлением этих функций возможности для мздоимства становятся намного скромнее. А кроме того, у нас есть специальное антикоррупционное предложение - система электронных административных регламентов. Суть ее в том, что в каждом ведомстве составляется точная "карта деятельности", в которой описываются функции, полномочия, взаимосвязь различных элементов этого ведомства. Задается маршрут движения той или иной входящей бумаги или распоряжения начальника ведомства, устанавливается время, за которое бумажка от чиновника А должна дойти до чиновника Б, а от него проследовать к чиновнику В. Если бумажка отклонилась от маршрута или в какой-то точке задержалась дольше положенного времени, на пульте у начальника срабатывает "сигнал тревоги". То есть мы формализуем по каждому документу набор решений, формализуем время, в течение которого чиновник должен принять решение, формализуем процедуру контроля над ним. Таким образом, у него значительно меньше пространства для произвола и, следовательно, для коррупции.

- Есть ли у вас рекомендации по реформированию федерального правительства? Оно станет "кабинетом министров" или его аппарат будет оставаться самодостаточным надминистерским ведомством, дублирующим подчиненные министерства?

- Собственно структуры правительства мы не касались. Я сторонник того, чтобы перейти к кабинетной системе. Думаю, что эффективно работающее правительство должно состоять не более чем из 15-20 министров. Но можно ли браться за эту реорганизацию, не проведя преобразований в нижних звеньях управления? На мой взгляд, нельзя. Аппарат правительства громоздок - это верно, но таковы сегодня министерства, что без этой надстройки пока не обойтись. А кроме того, кто же будет проводить реформу министерств и ведомств? Без правительственного аппарата организовать ее некому.

Вообще реформу нужно начинать не с "головы", а с "кирпичиков" административной системы. Такими "кирпичиками", на наш взгляд, является реформа госслужбы, цель которой - создать для чиновников материальные и моральные стимулы работать на государство, выделение высокооплачиваемого слоя менеджеров, вывод технических и обслуживающих функций за пределы госаппарата (так называемый аутсорсинг), создание системы административных и должностных регламентов, введение регулярного планирования и оценки деятельности, а также обеспечение открытости несекретной части регламентов и планов для публичного контроля .

- Ваша схема довольно похожа на ту, что в начале прошлого года предложила президенту рабочая группа Госсовета, руководимая Юрием Лужковым.

- Если одна и та же мысль приходит в головы разным людям, наверное, это неглупая мысль.

- Но доклад госсоветчиков был положен под сукно...

@@@
"Количество министерств надо сократить вдвое"
"Неуд" за неспортивное поведение
«Квоты на выбросы это как бы еще одна мировая валюта»
Александру Лукашенко нашли замену
Арифметика социально-
Будет ли решена проблема турок-месхетинцев?
В марте депутаты хотят принять много законов

Владимир Чуб: "Закон о земле покончит с теневым оборотом угодий"

@@

Губернатор Ростовской области твердо знает, как именно надо решать наболевшие проблемы

2002-08-30 / Мария Бондаренко Из досье "НГ" Владимир Федорович Чуб - губернатор Ростовской области. 54 года. В 1971 году после окончания Ленинградского института водного транспорта начал работать в Ростове, в Волго-Донском пароходстве. С начала 80-х годов - на руководящей работе, был секретарем райкома КПСС, председателем горисполкома, председателем городского Совета народных депутатов. В октябре 1991 года указом президента России назначен главой администрации Ростовской области. Дважды - в 1996 и 2001 годах - избирался губернатором области. Имеет правительственные награды. Женат. Имеет дочь.



- Владимир Федорович, сегодня Ростовская область занимает одно из ведущих мест в России по темпам роста промышленного производства, но почему-то уровень зарплаты не соответствует уровню развития региона.

- Действительно, темпы роста промышленности в прошлом году составляли почти 33%. А зарплата, вы удивитесь, росла еще быстрее. Просто был накоплен большой разрыв по сравнению со среднероссийской, поэтому мы только сокращали его. В 1998 году заработная плата в области составляла всего 59% от среднестатистической по стране, в 2000 году - уже 65%. В течение первых 5 месяцев этого года жители Дона зарабатывали в среднем 2763 рубля, а это около 70% от средней зарплаты по России. Впервые у работников бюджетной сферы зарплата достигла величины прожиточного минимума трудоспособного населения и составила 1774 рублей, а в образовании и здравоохранении даже превысила эту планку. Было подписано трехстороннее соглашение между администрацией области, Союзом работодателей и Федерацией профсоюзов на 2002-2004 годы. В нем предусмотрено поэтапное повышение минимального размера оплаты труда в рыночном секторе экономики до величины прожиточного минимума трудоспособного населения.

- Было много разговоров о том, что с пуском атомной станции цены на электроэнергию не будут повышаться, но на деле оказалось иначе. Нужно ли продолжать строительство второго энергоблока Волгодонской АЭС?

- Для населения, проживающего в 30-километровой зоне от Ростовской АЭС, с начала прошлого года тарифы на электроэнергию были снижены наполовину. Сейчас для городского населения 1 квт/ч стоит 40 коп., для сельского - 28. Кроме того, правительством России больше года назад были утверждены основные направления реформирования электроэнергетики страны. Предусмотрены организационные меры, разработка и принятие новой нормативной базы. Если такой документ появится, то за счет покупки и реализации более дешевой энергии по прямым договорам у концерна ''Росэнергоатом'' появится возможность снизить тарифы на электроэнергию для всего населения области. Но окончательное решение этого вопроса возможно только после принятия на федеральном уровне соответствующих документов. Что касается строительства второго энергоблока Волгодонской АЭС, то это нужно делать. С момента расконсервации первого энергоблока станции в 1999 году в бюджеты всех уровней уже поступило 618 миллионов рублей налогов и сборов. За это время на социально-экономическое развитие районов, расположенных рядом с Волгодонской АЭС, концерном ''Росэнергоатом'' выделено 537 миллионов рублей. Помимо солидных налоговых отчислений, это еще и дополнительные рабочие места, а также большой вклад в развитие строительной индустрии Ростовской области. Но мы всегда и везде подчеркиваем приоритетность мер безопасности как при строительстве, так и при эксплуатации атомных объектов.

- Известно ли вам, что в связи с реорганизацией "Ростовугля" в горняцких поселках больше стало безработных и до сих пор не выплачены долги по зарплате?

- Сегодня уже принимаются необходимые меры по погашению текущей задолженности по зарплате. Во вновь созданное в марте этого года ООО "Компания "Ростовуголь" и на вспомогательные предприятия из 22,6 тысячи человек, работавших в прежнем ОАО "Ростовуголь", принято 13,7 тысячи человек. На погашение задолженности по заработной плате из федерального бюджета получено 245,8 миллиона рублей. Это позволило погасить задолженность в полном объеме работникам 5 шахт. Почти 5,5 тысячи горняков из более 11 тыс. были уволены с погашенной задолженностью. В ближайшее время из федерального бюджета на погашение задолженности шахтерам всех 37 предприятий, входивших в состав ликвидируемого ОАО "Ростовуголь", поступит еще 463 миллиона рублей. Что касается безработных, то на сегодня в основном эта проблема решена. И прежде всего благодаря тому, что в шахтерских городах вот уже в течение 5 лет реализуется программа местного развития. Все зарегистрированные безработные шахтеры получают пособие.

- Почему в области сохраняются высокие тарифы на жилищно-коммунальные услуги?

- Это не совсем так. Если сравнить рассчитанные по единой методике экономически обоснованные тарифы на жилищно-коммунальные услуги в Ростове и в других городах Юга России, то они мало чем отличаются. Возьмем экономически обоснованный тариф на тепловую энергию. В Ростове его значение - порядка 294 рублей за 1 Гкал, в Ставрополе - 270, в Краснодаре - около 302 рублей. Или тариф на услуги водоснабжения. В Ростове он составляет 4,78 рубля за кубометр, в Ставрополе - 5,05 рубля, в Краснодаре - 4,75 рубля. Разница же в оплате за коммунальные услуги зависит от уровня платежей граждан. Ростовчане платят сегодня 81,6% от экономически обоснованного тарифа, а жители Краснодара или Волгограда - только 50%. Но и они в итоге придут к таким цифрам, ведь одно из условий реформы жилищно-коммунального хозяйства - переход на 100-процентную оплату услуг населением. Понятно, что повышение тарифов вызывает недовольство людей. Именно поэтому мы большое значение придаем реализации программы жилищных субсидий. Сегодня субсидии получают около 17% семей. В нынешнем году на помощь людям, неспособным в полном объеме оплачивать коммунальные услуги, мы планируем направить более полумиллиарда рублей. Улучшится ли качество услуг, если население будет оплачивать их реальную стоимость? Реформа ЖКХ - это ведь не просто ликвидация дотационной отрасли, а прежде всего преобразования в сфере управления коммунальным хозяйством, формирование договорных отношений на всех уровнях предоставления услуг, совершенствование тарифной политики, внедрение альтернативных форм эксплуатации жилищного фонда и энергосберегающих технологий. За годы реформ в городах и районах Дона в целом сложилась система управления коммунальным хозяйством, появились управляющие структуры в лице служб заказчика. Произошло разделение функций владения, управления и подряда. Формируется система договорных отношений при предоставлении услуг. На рынке сегодня работает 440 частных предприятий, которые занимаются вывозом и утилизацией твердых бытовых отходов, текущим ремонтом жилья, ведением зеленого хозяйства.

- Нужен ли нам закон о земле и что, на ваш взгляд, в этом законе неприемлемо для области?

- Вступление в силу Земельного кодекса РФ и Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" позволит навести относительный порядок на данном правовом поле. А самое главное - покончит с неконтролируемым "серым" оборотом сельскохозяйственных угодий. Мне понятны опасения людей, которые с недоверием относятся к закону об обороте земель сельхозназначения: как бы он не навредил, как бы не стало после его ввода в действие еще хуже, как уже было с приватизацией. Но надо понимать и другое - если мы не сделаем в земельной реформе шаг вперед, селяне будут по-прежнему жить бедно. Оборот земли будет стимулировать развитие предпринимательства на селе, приток инвестиций в АПК. Закон даст возможность реализовать свои намерения и тому, кто хочет владеть землей и работать на ней, и тому, кто желает сдать в аренду или продать свой пай. Закон урегулировал ряд таких спорных положений, как выделение земельного участка из общедолевой собственности, отчуждение неиспользуемых земель, права иностранных граждан и фирм на использование земель и многое другое. Вопрос же приемлемости или неприемлемости закона конкретно для Ростовской области не стоит, поскольку федеральные нормативные акты имеют одинаковую юридическую силу на всей территории России. Одновременно необходимо отметить, что Донской край имеет свои исторические традиции землепользования, которые будут учтены при подготовке областного закона, регулирующего оборот земель. Законодатели установили 6-месячный срок вступления в силу Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения". За это время областное земельное законодательство будет приведено в соответствие с федеральным.

- Не будете же вы спорить, что из-за несогласованности действий российских и украинских рыбоохранных служб сегодня прямо на глазах гибнет Азовское море?

- Да, Украина ведет агрессивную политику по отношению к ресурсам Азовского моря. Она продолжает вести массовый промысел жаберными сетями. Применение этих орудий лова категорически недопустимо, так как ущерб, причиняемый выловом молоди осетровых, значительно превышает компенсации, которые возможны от разведения Украиной этого вида рыб. В этих условиях действующие российские осетровые рыбоводные заводы и нерестово-вырастные хозяйства по разведению судака, на содержание которых расходуется более 3-5 миллионов долларов ежегодно, фактически превратились в поставщика сырья для украинских браконьеров. Перекрытие Таганрогского залива сетями, выставляемыми на путях миграции производителей, не позволяет поддерживать даже ограниченное воспроизводство этих видов в Азово-Донском районе. Отсутствие реального механизма давления на украинскую сторону приводит к тому, что Киев не принимает во внимание протесты Москвы. В связи с этим претензии России по ключевым вопросам использования и сохранения биологических ресурсов Азовского моря необходимо решать на более высоком уровне.

- Не считаете ли вы, что из-за наплыва незаконных мигрантов в восточных районах области может вспыхнуть межнациональный конфликт?

@@@
Владимир Чуб: "Закон о земле покончит с теневым оборотом угодий"
Волгоград может остаться без правды
Вот тебе, льготник, и Новый год!
Герман Греф увяз в земле
Граждане второго сорта
Дело Обухова рассмотрят снова
Дума даст отсрочку приватизаторам жилья

Закон "О недрах" остро нуждается в доработке

@@

Из-за его несовершенства природные ресурсы используются неграмотно и нерачительно

2002-04-06 / Семен Аронович Кимельман - заведующий отделом инвестиционно-финансовых механизмов, лицензирования и раздела продукции ВИЭМСа.



На последнем заседании Госсовета Владимир Путин дал суровую оценку состоянию недропользования в России: обладая огромными ресурсами, мы распоряжаемся ими, по его словам, "неграмотно и нерачительно". Он считает необходимым сформировать современную правовую основу недропользования и создать механизм, синхронизирующий интересы государства и бизнеса. Принятый около 10 лет назад Закон "О недрах", по мнению президента, "остро нуждается в доработке".

Сработанный на волне всеобщей либерализации, этот закон был скорее политическим актом. Собственно вопросы недропользования и горного дела в нем практически отсутствуют и были сведены, по существу, к декларации разрешительного принципа предоставления лицензии. Десятилетний период действия закона показал, что он не обеспечивает эффективной эксплуатации месторождений полезных ископаемых и воспроизводства минерально-сырьевой базы (МСБ).

"Положение о порядке лицензирования пользования недрами", принятое Верховным Советом РФ в июне 1992 г., противоречило закону в весьма принципиальном отношении. Закон определял два основных вида пользования недрами и соответственно два вида лицензии: на геологическое изучение и на добычу полезных ископаемых. В "Положении" же понятие "геологическое изучение недр" сужено до поисково-оценочного этапа и вопреки закону "О недрах" определяет, что "лицензия на детальное изучение (разведку) месторождений полезных ископаемых отдельно не предоставляется, право разведки предусматривается в лицензии на добычу полезных ископаемых". Таким образом была законодательно закреплена одна из самых неудачных норм недропользования, на практике приведшая к свертыванию разведочных работ. Последствия не замедлили сказаться: спустя 10 лет нарушено воспроизводство минерально-сырьевой базы, что сегодня привело к отсутствию в нераспределенном фонде объектов лицензирования, подготовленных к промышленному освоению месторождений полезных ископаемых.

Можно определенно сказать, что все десять пореформенных лет Россия проедала минерально-сырьевую базу, созданную ранее. Более половины эксплуатируемых сегодня месторождений нефти было открыто в 1975-1991 гг., а газа - в 1980-1991 гг.

В Конституции РФ сказано, что недра являются государственной собственностью, а вопросы владения, пользования и распоряжения ими находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Но нормативные акты о разграничении предметов ведения в сфере недропользования между уровнями государственной власти, за десять лет так и не были разработаны.

В самом же Законе "О недрах" этот вопрос решен весьма просто - при выдаче лицензий действует принцип "двух ключей", то есть документ выдается совместно федеральным органом управления фондом недр и представительной властью субъекта Федерации. Не случайно постоянно возникают коллизии и сложности при предоставлении и прекращении прав пользования участками недр.

Неясность в распоряжении недрами дополняется неопределенностью в праве собственности на добытое сырье. Закон "О недрах" допускает все формы собственности: федеральную, субъектов Федерации, муниципальную, частную и иные. Но недра являются государственной собственностью. По каким нормативам и когда государственная собственность конвертируется в иные формы собственности, закон не дает ответа, хотя фиксирует, что формы собственности должны быть указаны в лицензии. В подавляющем большинстве лицензионных соглашений это требование не выполняется. Де-факто действует нормативно не установленное правило, что добытые из недр полезные ископаемые переходят в собственность недропользователя. Только в Законе "О соглашениях о разделе продукции" (СРП) содержатся положения, определяющие доли добытой продукции по формам собственности.

Когда не решен вопрос о собственности на добытое сырье, то невозможно определиться и по проблеме использования и хозяйственного оборота горного имущества и социально-производственной инфраструктуры, созданной недропользователем и оплаченной из выручки за добытые полезные ископаемые. Еще сложнее вопрос о собственности на горное имущество и объекты инфраструктуры, созданные ранее за государственные средства и переданные "бесплатно" недропользователям при приватизации и выдаче лицензии на разведку и добычу полезных ископаемых. Стоит отметить, что в законе о СРП впервые сделана попытка установить правила перехода прав собственности, причем с учетом того, что недропользователь возмещал свои затраты из выручки за проданное сырье, являющееся собственностью государства.

Действующие ныне в сфере недропользования принципы лицензирования неэффективны. В частности, как подчеркивал Владимир Путин, по углеводородному сырью свои обязательства выполняют лишь 54% держателей лицензий. То есть на половине участков государственного распределенного фонда недр не выполняются условия лицензионных соглашений. При этом треть распределенного фонда недр находится в резерве у недропользователей. У государства же остались месторождения с небольшими по объему и трудно извлекаемыми запасами сырья. Основная причина такого положения кроется в отсутствии у государства лицензионной стратегии. Лицензии выдавались практически всем желающим и чаще всего на 20 лет, в течение которых предполагается ведение разведки и добычи, а если им предшествует еще геологическое изучение (поиск), то на 25 лет.

При наличии в портфеле компаний лицензий на месторождения с уже доказанными запасами, обеспечивающими добычу на 30-50 лет вперед, тратиться на разведку как-то не с руки. Поэтому отставание воспроизводства запасов практически по всему спектру полезных ископаемых от объема добычи не случайно. В большинстве же стран установлены два вида недропользования и соответственно два вида лицензий: на геологоразведочные работы и на добычу. Совмещение этих видов деятельности в одной лицензии, как правило, не допускается.

Выводу из хозяйственного оборота значительного числа участков государственного фонда недр способствует то, что в Законе "О недрах" не установлены предельные размеры участков недр, количество участков и предельные запасы полезных ископаемых, передаваемые в руки одного недропользователя. Есть случаи предоставления участков недр в десятки тысяч квадратных километров (в США предельный размер - 400 кв. км), нередко у одного недропользователя оказывается более 100 лицензий на добычу - при обеспеченности запасами иногда свыше 100 лет.

Геометрия участка (блока) недр, на который выдается лицензия, должна определяться горно-геологическими условиями, а не представлять собой простейший четырехугольник, как это имеет место в настоящее время. На участок недр - месторождение или его часть - при выдаче лицензии на добычу должны быть даны геолого-экономическая оценка и технико-экономическое обоснование коэффициента извлечения при наиболее эффективной технологии промышленного освоения.

Основные проблемы недропользования, как видим, проистекают из рамочного характера закона. В этом и состоит главная причина, по которой невозможна разработка эффективного экономического механизма работы сырьевых комплексов. Углубленная законодательная проработка этих вопросов создаст полноценную основу для введения принципа дифференцирования платного недропользования, когда государство будет оптимально делиться с недропользователями горной рентой, принадлежащей ему по праву собственности.

@@@
Закон "О недрах" остро нуждается в доработке
И снова долги
Ипатов решил потрясти чиновников
Казань за реальный федерализм
Курсант судится с генералом
Люди в Подмосковье исчезают средь бела дня
Михаил Касьянов: Глава правительства всегда должен быть немного консервативен

На права граждан комиссия не покушается

@@

Замминистра юстиции Юрий Демин считает, что от перераспределения властных полномочий Конституция не пострадает

2002-08-28 / Анна Закатнова Законодательные предложения, разработанные комиссией под руководством замглавы президентской администрации Дмитрия Козака, затрагивают интересы всех уровней власти - от федерального до муниципального. Возможно, поэтому у комиссии нет недостатка в оппонентах. Еще при обсуждении концепции, состоявшейся в июне, в числе противников перемен оказались не только региональные лидеры, но и некоторые ведомства. Некоторые оппоненты полагают, что под угрозой оказались основополагающие положения Конституции. Заместитель министра юстиции РФ Юрий Демин, один из членов комиссии, придерживается иной точки зрения.



-Юрий Георгиевич, можно ли говорить, что итогом работы комиссии по разграничению полномочий станет проведение сразу двух реформ: местного самоуправления и федеративных отношений?

- Совершенствование действующего законодательства носит комплексный характер, поэтому сводить эту работу к реформированию лишь местного самоуправления и федеративных отношений было бы неверно. Речь идет о перестройке всей системы взаимоотношений на трех уровнях власти. Это позволит более четко распределить обязанности и обеспечить их выполнение финансовыми ресурсами. Мы просмотрели несколько сотен законопроектов и пришли к выводу, что большинство из них не работают из-за того, что существует множество нефинансируемых мандатов. Только на то, чтобы выполнить социальные обязательства государства по действующим законам, нужны средства, в несколько раз превышающие наш годовой бюджет. Кроме того, многие полномочия закреплены сразу за тремя уровнями власти, поэтому они либо вообще не обеспечены финансированием, либо средства поступают не на тот уровень. Вакханалия в этой сфере потрясающая.

Комиссия Козака подготовила 192 законопроекта, и первый пакет, 52 проекта, уже в правительстве. В соответствии с регламентом их будут согласовывать с ведомствами, которые тоже выскажут свои замечания, потому что не все позиции министерств и ведомств были учтены комиссией Козака. Так, по Строительному кодексу категорически против выступал Госстрой, однако комиссия с ним не согласилась. После того как будет найден компромисс с ведомствами, поправки может предложить Госдума. Так что на выходе весь этот блок законов, возможно, будет довольно сильно отличаться от нынешнего.

- И все же федеративные отношения будут изменены...

- Упорядочены, я бы так сказал. Я считаю, что комиссия Козака достигла главной цели: изучила проблему и наметила пути решения, а по деталям всегда много споров. Попутно, правда, чуть выходя за рамки компетенции, мы предложили упразднить целый ряд законов как декларативные. Субъекту Федерации или муниципалитетам лучше вообще отказаться от тех полномочий, которые не обеспечены деньгами. Это очень прагматичный подход, называть его революцией или реформированием нельзя, скорее это приближение действующего законодательства к практике.

Предложения комиссии Козака направлены на то, чтобы четко распределить ответственность. Посмотрите, например, как у нас организована работа по ликвидации последствий наводнения: в ней участвуют и федералы, и региональные власти, и муниципалы, но конкретного ответственного лица нет. Так же и в Чечне: контртеррористическую операцию курирует МВД, а кто в целом отвечает за происходящее в республике начиная с гибели вертолета и кончая выдачей социальных пособий - неизвестно. Если будут убраны пустые, декларативные нормы, уйдут необоснованные надежды, это снимет социальную напряженность.

- В регионах более всего недовольны тем, как реализуется принцип совместной компетенции Центра и субъектов. Что будет изменено в этой части?

- По идее, совместной компетенции между федеральным Центром и субъектами Федерации вообще не должно быть. К примеру, в Конституции есть норма о совместном распоряжении землей и недрами, но не ясно, кто же все-таки является их настоящим хозяином. Поскольку Конституцию решено не трогать, совместное ведение будет устраняться в действующем законодательстве.

- Согласны ли вы с мнением некоторых региональных лидеров, что расторжение договоров о разграничении полномочий между субъектами Федерации и Центром противоречит Конституции РФ?

- Возможность заключения таких договоров предусмотрена Конституцией, они легитимны. Но дело в том, что не все договоры соответствуют Конституции РФ и федеральным законам. Историческая обстановка, в которой они принимались, требовала компромисса. Наиболее часто нарушается конституционный принцип, согласно которому договоры и соглашения не могут передавать, исключать или перераспределять установленные Конституцией РФ компетенцию Центра и предметы совместного ведения. Именно это нарушение присутствует в договорах с органами госвласти Якутии, Татарстана, Удмуртии, Хабаровского края и ряда областей. Конечно, эти договоры должны быть расторгнуты.

- Тем не менее в новую татарскую Конституцию опять вошел текст договора. Почему же никто не спешит его расторгать?

- В Татарстане отдельные политики считают, что понятие суверенитета (независимость во внешних отношениях и полная самостоятельность во внутренних) может быть не абсолютным, что суверенитет бывает делегированным или расщепленным. В данной ситуации этот вопрос должен решаться в первую очередь политическими средствами. Хотя мы стараемся использовать и судебные, и административные меры. В Минюсте создан федеральный регистр, где регистрируются все нормативные акты субъектов Федерации. Если не удается договориться с субъектом по-хорошему, Минюст обращается в прокуратуру, и дальше судьбу спорного акта решает суд. Однако сейчас руководство страны стремится разрешить проблему с Татарстаном путем компромисса.

- Насколько обоснованны опасения, что реализация законопроектов, разработанных комиссией Козака, приведет к ревизии конституционных прав граждан?

- Эти опасения не имеют под собой никакой почвы. Законопроекты, подготовленные комиссией, направлены как раз на то, чтобы обеспечить равенство прав граждан на всей территории страны независимо от места проживания. Конечно, невозможно создать равные условия для жителей, скажем, столичного мегаполиса и отдаленной периферии, но основные права граждан мы гарантировать обязаны.

- И все же при участии Минюста сейчас разрабатываются законопроекты, которые должны существенно урезать права мигрантов на территории России.

@@@
На права граждан комиссия не покушается
Новости
Последний вал приватизации
СНГ: НЕГА сообщает
Телефонистов принуждают снизить тарифы
Третий Миронов
Условия выживания и предпосылки развития российской экономики

Хельсинки: 30 лет спустя

@@

Сегодня в ОБСЕ не все идеально, но слухи о ее "отмирании" явно преувеличены

2002-11-27 / Юрий Борисович Кашлев - Чрезвычайный и Полномочный Посол, первый проректор Дипломатической академии МИД РФ, профессор. Исполнилось тридцать лет с тех пор, как 22 ноября 1972 г. в пригороде Хельсинки Диполи открылись консультации 35 стран Европы и Северной Америки по подготовке общеевропейского совещания. Так начался хельсинкский процесс. Сегодня, в начале нового века, стоит оглянуться на пройденный путь с его достижениями и разочарованиями.



Долгий путь к саммиту

Консультации в Диполи, или, как их тогда окрестили, "салон послов", стали возможны в результате многолетней дипломатической борьбы вокруг общеевропейской конференции по безопасности, идея созыва которой выдвигалась Советским Союзом с начала 60-х гг. Возможная тематика конференции постепенно расширялась, СССР и его союзники согласились с участием в ней США и Канады.

Своей основной (хотя и негласной) целью Москва ставила политическое и юридическое закрепление итогов Второй мировой войны, фиксацию сложившихся в Европе границ, признание Западом де-юре Германской Демократической Республики. Предполагались и другие потенциальные выгоды для Советского Союза от общеевропейского процесса - в частности, в торгово-экономической области. В то же время Москва была самым решительным образом настроена против открытия границ для проникновения в страну буржуазной культуры, размывания коммунистической идеологии и т.п.

Западные страны, давая согласие на созыв совещания, ставили перед собой иные цели, в том числе уменьшения "советской военной угрозы", снятия идеологических барьеров и т.п.

С самого начала велась борьба вокруг повестки дня будущего совещания и правил процедуры, поскольку СССР и его союзники были в меньшинстве и опасались дискриминации. Согласованная в Диполи повестка дня (три "корзины" плюс дальнейшие шаги) закрепилась в СБСЕ на долгие годы. Там же был навсегда в СБСЕ зафиксирован принцип консенсуса, то есть полного единогласия.

Первый этап совещания начался в июле 1973 г. в Хельсинки, но настоящая большая работа развернулась на втором этапе - в Женеве. Там наша делегация должна была идти в наступление по политическим вопросам и безопасности (по "первой корзине"), сотрудничать с Западом по "второй корзине" (экономика и торговля) и держать глухую оборону по "третьей корзине", гуманитарной.

В Москве женевскими переговорами занимался лично А.А. Громыко, который практически еженедельно давал конкретные указания главе нашей делегации А.Г. Ковалеву. У Громыко был один важный, но вряд ли кому известный мотив: он смог убедить Л.И. Брежнева в том, что факт подписания им вместе с руководителями еще 32 государств Европы плюс США и Канады документа, равного послевоенному мирному договору, не только явится огромной победой советской внешней политики, но и сделает лично Брежнева одним из признанных мировых лидеров. (Есть еще одна догадка, хотя прямых подтверждений ее нет: Брежнев, как известно, прошел всю Вторую мировую войну, в 1945 г. получил погоны генерала, и ему, я уверен, очень льстила перспектива поставить от имени Советского Союза последнюю точку под итогами той войны.)

Саммит в Хельсинки и подписание 1 августа 1975 г. Заключительного акта были расценены в Москве как триумф советской дипломатии. Текст Заключительного акта был полностью опубликован в центральных газетах и журналах, отдельными брошюрами, причем на языках всех союзных республик СССР, общим тиражом 20 млн. экземпляров. Все мы, члены делегации, были награждены орденами. Вскоре 10 принципов Хельсинки были целиком включены в текст новой Конституции СССР 1977 г., и это единственный в мире пример такого рода.

Взлеты и падения

После 1975 г. авторитет СБСЕ пошел в гору. С обязательной ссылкой на Заключительный акт подписывались многие двусторонние договоры и соглашения между европейскими государствами, создавались двусторонние комиссии по сотрудничеству, стали проводиться общеевропейские совещания экспертов по разным направлениям, в Советском Союзе были приняты некоторые меры и нормативные акты по облегчению пребывания иностранцев, работе иностранных журналистов и т.д.

Однако пришедшая к власти в США в 1977 г. администрация Дж. Картера усмотрела в итогах хельсинкского саммита слишком много уступок Москве. В этих условиях в советском руководстве тоже сложились разные подходы к процессу СБСЕ. Перед тем как в состоянии эйфории подписать 1 августа 1975 г. в Хельсинки Заключительный акт, Брежнев не очень-то вник в его содержание. Но другие прочитали этот документ весьма внимательно, и вскоре, когда Москва стала мишенью международной критики как не выполняющая решения СБСЕ, консервативное крыло Кремля во главе с главным железобетонным идеологом М.А. Сусловым стало фактически вести линию на свертывание участия СССР в хельсинкском процессе. А.Г. Ковалев был даже внесен Сусловым в черный список, вычеркнут из числа кандидатов в Верховный Совет и Центральный комитет КПСС.

В середине 80-х гг. в руководстве Советского Союза произошли коренные перемены. Один за другим ушли со сцены Брежнев, Суслов, Андропов, Черненко, к власти пришел М.С. Горбачев. Выдвинутое им "новое политическое мышление" предусматривало, в частности, нормализацию отношений с Западом, отказ от конфронтации, укрепление мира и сотрудничества в Европе. Процесс СБСЕ был оценен как важный для достижения этих целей. Такой подход с нашей стороны впервые проявился в 1986 г. - в конце стокгольмской Конференции по мерам доверия и разоружению и в Берне на общеевропейской встрече по контактам между людьми. Но настоящий прорыв в хельсинкском процессе, причем не только с точки зрения советского подхода, но и в общеевропейском масштабе, произошел на встрече в Вене (ноябрь 1986 г. - январь 1989 г.).

Наибольшая конфронтация на венских переговорах сохранялась на первых порах по "третьей корзине", но постепенно и здесь позиции сторон смягчались и сближались. В результате был принят и включен в Итоговый документ Вены беспрецедентно насыщенный раздел о гуманитарном сотрудничестве, впервые появился новый раздел - "Человеческое измерение СБСЕ". Венская встреча и последующие шаги фактически положили конец холодной войне в гуманитарной области. Одновременно новое советское руководство во главе с Горбачевым использовало наше участие в СБСЕ и взятые там обязательства как дополнительный инструмент для глубокой демократизации советского общества. Напомню, что именно в период Венской встречи или сразу после нее у нас было прекращено глушение иностранных радиостанций, разрешена свобода выезда за рубеж, закрыты психбольницы для диссидентов, разрешена продажа зарубежной прессы и т.д.

Успешное развитие общеевропейского процесса позволило провести в ноябре 1990 г. первый после 1975 г. саммит СБСЕ, на котором была принята Парижская хартия и подписан Договор об обычных вооруженных силах в Европе.

Первые 20 лет хельсинкского процесса Москва оценила исключительно высоко. В самом деле:

- СБСЕ после долгих лет холодной войны создало действенный механизм общеевропейских переговоров и сотрудничества (какого никогда ранее не было).

- СБСЕ расширило понятие "безопасность", превратив его из чисто военно-политического в многомерное, включающее в себя также гуманитарные, экономические, экологические и иные аспекты; сегодня это вроде бы само собой разумеется, но 20-30 лет назад это был прорыв;

- СБСЕ уже с самого начала было уникальной структурой 35 государств Европы и Северной Америки, а тем более сейчас, когда ОБСЕ является организацией 55 государств от Ванкувера до Владивостока, фактически крупнейшей евразийской организацией;

- СБСЕ вызвало к жизни в первые 20 лет такое необычное для Европы явление, как рост роли средних и малых государств - нейтральных, неприсоединившихся и социалистических - в решении общеевропейских проблем. На встречах СБСЕ нейтральные и неприсоединившиеся страны, так называемая группа "Н + Н", состоявшая из 9 государств, часто брали на себя инициативу, буквально спасая дело. Теперь, когда биполярной конфронтации больше нет, эта роль нейтралов, понятно, ушла в прошлое;

- заслуга СБСЕ и в том, что в общеевропейских переговорах прочно утвердился принцип консенсуса;

- и для нашей страны, и, уверен, для многих других стран общеевропейские переговоры - от Диполи до самых последних - стали незаменимой школой подготовки специалистов по многосторонней дипломатии. Не случайно многие из первых участников Диполи, Женевы и Хельсинки стали видными дипломатами.

90-е годы: перерождение ОБСЕ?

В 90-е гг., когда расстановка сил и в Европе в целом, и в ОБСЕ изменилась, организация стала переживать негативные процессы, переключать свое внимание с проблем межгосударственных отношений, чем успешно занималась прежде, на проблемы, возникающие внутри государств, причем отнюдь не всех, а преимущественно бывших югославских и бывших советских республик. Именно там работают почти все миссии, информационные центры и группы присутствия ОБСЕ. Сейчас из 20 миссий ОБСЕ 6 действуют на Балканах, 5 в Центральной Азии, 3 на Кавказе и 6 в Восточной Европе. Нет ни одной миссии к Западу от Вены - как будто не существуют более Северная Ирландия, Кипр, Страна Басков или Корсика с их проблемами.

В кулуарах ОБСЕ откровенно высказывается мнение, что одной из основных задач организации должно стать ограничение влияния России в постсоветском пространстве, в первую очередь в Закавказье и Центральной Азии.

Произошел не только географический, но и функциональный перекос. Подсчитано, что практически 80% деятельности ОБСЕ сконцентрировано на гуманитарно-правозащитной "третьей корзине".

Стала очень заметной практика "двойных стандартов", проявляющаяся, например, в том, как относятся в ОБСЕ к Белоруссии, с одной стороны, и к Латвии и Эстонии - с другой. Кстати, так называемое техническое закрытие в декабре 2001 г. миссий ОБСЕ в Латвии и Эстонии считают в Москве неправильным и близоруким, и оно уже вызвало цепную реакцию, когда ряд государств (Белоруссия, Украина, Таджикистан, Хорватия) стали поднимать вопрос или о прекращении работы миссий ОБСЕ, или об изменении их мандатов.

В результате, естественно, изменилось в негативную сторону отношение Москвы к ОБСЕ, у нас заговорили - по крайней мере на уровне политологов и журналистов - о ее перерождении и деградации.

Однако трезвомыслящие люди в российском руководстве выступили против того, чтобы из-за этих новых негативных моментов "хоронить" ОБСЕ. Ведь ее главные достоинства - уникальный географический охват, многомерность понятия "безопасность", принципы консенсуса - сохранились. Для России важно и то, что именно в рамках ОБСЕ происходило согласование Договора об обычных вооруженных силах, а затем проводился процесс его адаптации. Важную функцию продолжают выполнять существующие меры доверия в военной области. Мы также активно используем потенциал ОБСЕ для защиты прав наших соотечественников за рубежом, в первую очередь в балтийских странах. Через ОБСЕ Россия принимает участие в международных усилиях по разрешению нагорно-карабахской проблемы.

Приоритетные задачи, которые, видимо, стоят на сегодняшний день перед российской дипломатией в отношении ОБСЕ, заключаются, на мой личный взгляд ветерана, в следующем:

- еще больше активизировать использование потенциала ОБСЕ в наших интересах - в защите прав соотечественников за рубежом и в содействии нашим усилиям в таких районах, как Таджикистан, Нагорный Карабах, Приднестровье и др.;

- добиваться исправления сложившихся дисбалансов, географического и функционального, в работе организации;

- добиваться, чтобы ОБСЕ вернулась к своей главной функции - заниматься прежде всего вопросами межгосударственных отношений, а не конфликтами внутри стран, чтобы она отказалась от сомнительной концепции "гуманитарных интервенций" и доктрины "ограниченного суверенитета". К этому обязывает Хартия европейской безопасности, принятая саммитом ОБСЕ в Стамбуле в ноябре 1999 г.;

- укреплять роль ОБСЕ именно как организации за счет усиления ее правоспособности, разработки правил процедуры для ее органов и миссий и т.д.;

- добиваться реформы ОБСЕ, старт которой был дан на девятом заседании Совета министров в Бухаресте (декабрь 2001 г.);

- более активно выдвигать российских кандидатов на открывающиеся вакансии в органах ОБСЕ на всех уровнях, учитывая, что наша страна представлена там явно недостаточно.

После сессии в Бухаресте появились темы, имеющие важное значение для всех государств-участников, в том числе противодействие международному терроризму, борьбы с организованной преступностью, оборотом наркотиков и оружия, защита прав национальных меньшинств и др. Все это заслуживает поддержки.

Позитивную динамику в ОБСЕ, наметившуюся после Бухареста, следует наращивать. Главный вопрос сегодня - насколько ОБСЕ способна адаптироваться к современным тенденциям в международной политике, предложить мировому сообществу эффективные инструменты противодействия новым угрозам и вызовам в сфере безопасности.

В этом отношении определенные надежды возлагаются на предстоящую 6-7 декабря министерскую встречу ОБСЕ в Порту (Португалия). Там должно быть принято решение о разработке нового всеобъемлющего документа ОБСЕ - Стратегии реагирования на угрозы безопасности и стабильности в Евроатлантическом регионе; этот документ мог бы быть утвержден на встрече высокого (или высшего) уровня в 2003 г. Россия поддержит также португальскую инициативу принятия Хартии по противодействию терроризму и борьбе с ним.

@@@
Хельсинки: 30 лет спустя
Чеченский народ не может найти себе места